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釜石市鵜住居防災センター事件判決に寄せて−津波訴訟の役割と調査委員会の役割

 マスコミ各社で報道されている通り、今日4月21日、いわゆる釜石市鵜住居防災センター事件について盛岡地裁で原告敗訴の判決が出された。まだ判決全文を読んでいないため詳細な評価は出来ないが、原告にとっては厳しい判断内容だったようだ。
 この事件は、東日本大震災前に本来は津波避難場所ではない釜石市鵜住居防災センターで避難訓練を行っていたことなどが原因で、多くの地域住民がセンターを津波避難場所と誤解し、大震災発災時に避難したため、200名を超えるとも推計される方が亡くなったというものである。釜石市全体の死者行方不明者の合計が1100人余であることから考えても、被害の大きさは明らかである。
 私は、震災前後の7年間にわたり、釜石市内で弁護士として活動した。この鵜住居の件に関しては、釜石市の設置した調査委員会において副委員長を務め、調査に携わった。
 その中で多くの問題点に思い至ったのであるが、ここでは、津波訴訟の役割と調査委員会の役割、そしてそれぞれの限界について述べたいと思う。

 

○ 津波訴訟の役割
 津波訴訟を提訴する遺族の思いとして、真実の究明と再発防止があることは間違いない。私も、提訴はされなかった津波被害の遺族のお話を聞く機会は何度もあったが、こうした思いはどの遺族にも共通していたと記憶している。金銭賠償の目的を勘繰る向きもあるかもしれないが、津波被害の遺族の思いは、金銭賠償で晴れるような単純なものではない。
 しかし、津波訴訟は、真実究明や再発防止を実現するために十分な制度であろうかというと、甚だ疑問がある。
 まず、真実究明という観点から考える。
 訴訟というものは、その性質上、争点に関する事実の解明しか行わない。事件の争点は何かを整理して特定し、争点を巡って各当事者が主張立証を行うことが、ごく当たり前の訴訟の在り方である。例えば、本件で言えば、市が避難場所の周知を怠ったか等と言ったことである。しかし、このことは、言い方を変えれば、争点に関係の無い事実に関しては、いかに遺族が知ることを望んでも解明されないということである。
 次に、再発防止という観点から考える。
 この点に関しては、訴訟という場は全く不向きである。裁判官が、津波被害の再発防止の方策を考えることは無い。また、再発防止の方策を考えるためには事件全体の多角的な検討が必要となるが、上で述べた通り、訴訟においては必ずしも多角的な事実の解明が行われるわけではないのである。

 

○ 調査委員会の役割
 他方、事実を多角的に検討できるという点では、調査委員会の役割がクローズアップされる。実際に、東日本大震災後、各地で多数の調査委員会が立ち上げられた。今回の鵜住居の件に関しても、市の設置した調査委員会が事実の多角的検討を行い、再発防止のための提言を行った。
 しかし、この種の調査委員会にも、問題点はある。
 特に、真実究明という観点から見ると、この種の調査委員会は強制的な調査権限を持たないため、自ずから限界が生じる。今回の鵜住居の件では、市が調査委員会に協力的であったためにかなりの程度事実の解明が進んだと考えているが、例えば大川小学校事件の調査委員会のように、極めて不十分な判断材料の中で調査を強いられる場合もあるのである。
 それに加え、委員の選定に中立公正は保たれているか、委員の資質は十分であるか、調査の手順は適切であるか等の点に制度的な担保が無いので、必ずしも適切な調査がなされるとは限らないといった弱点もある。この点は、職業裁判官により厳格な手続のもとで進行する訴訟と比較すれば、一目瞭然である。
 以上のように、調査委員会も、必ずしも十分な役割を果たせるとは限らない。

 

○ 望ましい制度とは
 以上のように考えれば、現状、真実究明や再発防止といった目的を実現するために必要十分な制度が用意されていないのではないかという結論に思い至る。
 では、どのような制度が望ましいのであろうか。
 個人的には、調査委員会の組織や役割を発展させたものがよいのではないかと考えている。訴訟においては、どうしても訴訟の目的(民事事件であれば損害賠償を負わせることが出来るか)に強く拘束されるので、自由な検討を行うことが難しいためである。
 この発展型調査委員会においては、調査対象の一定程度の証拠提出義務、聴取対象者の刑事責任に触れない程度での証言に応ずる義務、また、委員の選定や調査の手順等について、事前にルールの大枠が定められておくことが望ましいであろう。そのような制度設計も、法的なハードルは高いと思われるが、不可能では無いと考える。
 現在の訴訟や調査委員会といった制度メニューでは、どうしても不十分な場面が出てくる。この震災を機に、こうした議論が高まればと思う。

 

○ 教訓を後世に伝えるために 
 若干余談となるが、今回私がこの記事を投稿した動機は、多くの問題が置き去りにされ、また、重要な事実が正しく伝えられないまま、この事件自体が忘れられようとしているようと感じためである。そこで、地裁判決を機に、少しでもこの事件の教訓を伝えようと考えた。
 例えば、今回の件において、多くの被災者が地震発生後しばらくの間は単に様子をうかがっていただけで、避難のための貴重な猶予時間を失い、津波襲来間近になり防災センターに避難したことが分かっている(津波襲来の直前に、防災センター内の避難者の人数が大きく増えた)。このことは、本件の教訓を考えるにあたり重要な事実の一つであると考えられるが、必ずしも一般には認識されていない。例えば、「岩手日報デジタルアーカイブ 避難者の行動記録について」 http://www.iwate-np.co.jp/311shinsai/koudou/koudou_top.html の動画においても、そうした事実関係を読み取ることは難しい。
 本件が後世に正しく伝えられ、少しでも防災の教訓となることを願わずにはいられないところである。

 

(陸前高田 弁護士 瀧上明)

 

仮設巡回・公営住宅巡回活動の打ち上げで思ったこと

陸前高田の瀧上です

 

昨日3月25日は、陸前高田市の仮設巡回・公営住宅巡回活動の打ち上げでした。既に5年行われているのですね。今年4月からは、6年目のシーズンになります。前任の在間先生も、長いこと頑張っておられたのだなと思うところです。

ところで、この活動は、盛岡など高田市外の地域から応援をお呼びしておりますが、よく考えてみると、応援に来られている先生方で、一番経験年数が上なのは14年目の先生なのですね。次が当職と同じ12年目の先生。その下は9年目の先生になります。ベテランの先生方がほとんどおられないのは寂しいところですが、考えてみれば、若い先生方が多いことは、希望が持てます。

 

岩手県沿岸は、おおむね30〜40年に1回、大きな津波に襲われます。しかし、次の津波の際には、今沿岸にいる先生方は、ほとんどが引退間際か、引退しているか、亡くなっているか、この地を去っています。その時は、県内にいる今の若い先生方が中心となり、災害対応にあたることになるはずです。

 

阪神淡路大震災から東日本大震災まで、16年の期間がありました。この16年間というのが、ある意味では、長すぎなくて助かった面があったと思うのです。 現在の日弁連災害委員会の委員長の先生は、阪神淡路の時は修習生をしておられ、その年の春に弁護士登録されたそうです。そして今、働き盛りで東日本大震災や他の災害の対応にあたっておられます。この先生の経験が、今の日弁連の災害対応を牽引しています。
これが、仮に40年間空いていたらどうだったか。今の弁護士会の活動も、かなり違うものになっていたはずです。

 

また、例えば、2050年に東南海地震や首都圏に大地震が起きれば、今災害対応で活動しておられる先生方は、ほぼ引退間際か、引退しているか、亡くなっています。その時、東日本大震災の災害対応の経験は、生かされるのか。既に東日本から6年が過ぎ、発災時やその後に弁護士や弁護士会が何をしたか、良く知らない若い先生方が1万人近くおられるのです。
どうやって次世代に経験を継承してゆくかも、そろそろ考えたほうが良いように思いました。

 

なお、写真は本文とはあまり関係ありませんが、週末に泊まった気仙沼のホテル観洋の部屋から見た、気仙沼港の様子です。ここも、震災直後からはかなり様子が変わりましたね。

 

(陸前高田 瀧上明)

 

日弁連「災害弔慰金支給申請に対する結果通知の運用に関する意見書」について

弁護士の在間です。

 

今日、日弁連より「災害弔慰金支給申請に対する結果通知の運用に関する意見書」が出されました。

http://www.nichibenren.or.jp/activity/document/opinion/year/2017/170316_3.html

 

災害関連死の申請をしたご遺族に、申請が認められないという結論を出すときは、その結果の通知をする際に、ご遺族がどうして認められなかったのか理解できるよう、具体的に理由を書いて通知してくださいという内容です。

 

私がお手伝いをした件で、次のような方がいらっしゃいました。
東日本大震災の津波被害に遭って、ご自宅が被災し、半壊認定を受けました。
かろうじて八畳一間の部屋の泥を掻き出し、雨風は凌いだものの、ライフラインは途絶し、余震への備えから十分な睡眠を取れない日が続いていたそうです。

 

そのような生活の中、30代前半の息子さんは道路の復旧や地域の避難所設営のために動き続けていました。
震災から2週間が経った頃、息子さんは突然倒れて意識を失い、帰らぬ人となりました。
お父さんは、平成25年に、周囲の勧めもあり、息子さんの死は災害関連死のはずだと市に申請をしました。しかし、市からは、災害関連死ではない、申請は認められないとの通知を受けました。お父さんはその結果にはとても納得ができなかったそうです。

 

私がお父さんから相談を受けたのは、それから2年以上が経過した平成27年の夏です。
お父さんからお話を伺った際、真っ先に2つの疑問が思い浮かびました。
どう考えても災害関連死として認められそうなのに、なぜ認められなかったのだろう。
そして、もう一つは、なぜ、お父さんは通知を受けてから2年もの間、そのままにしてらっしゃったんだろう、という疑問でした。
お父さんから詳しくお話を伺っていくと、2つ目の疑問の答えがわかりました。
お父さんが受け取った、申請は認められないという通知、不支給決定の通知書には、次のような理由しか記載されていませんでした。

 

「県審査会で審査の結果、災害との関連性が無と判定されたため、弔慰金は不支給」

 

お父さんは、「結果には納得がいかないが、災害関連死っていうのはそういうものなんだ」と思うしかなかったそうです。
私たちも、この記載を見たときに、そういうものかと見過ごしてしまいそうですが、この理由の記載には大きな問題があります。

 

法的には(行政手続法上は)、結果を通知する際には、理由も付記しなければいけないとされています。そして、その理由については、申請者にとって、なぜ不支給となったのかが理解できるよう、具体的な事実関係を記載しなければならないと解されています。
それは、申請をした人が結果に不服を申し立てる場合に、具体的な理由がちゃんと記載されていなければ、どこに反論して良いかわからないからです。
お父さんが受け取られた理由は極めて抽象的で、まさに、お父さんとしては、どこに誤りがあるかもわからずに、「そういうものなんだ」と思いこむしかなかったのです。
例えば、「家は半壊に留まり、震災前と同じように住めていたのだから、震災の影響はなかったから関連性がない」とでも書かれていれば(それでも不十分ですが)、お父さんとしては、「いやいや、ライフラインも止まって、夜も寝られない生活で、とても震災前とは同じではなかったです」と反論をするきっかけがあったわけです。

 

平成27年3月に、盛岡地方裁判所で、行政に災害関連死とは認められないと判断されたものの、裁判でその判断が覆り、災害関連死と認められたケースがありました。
お父さんは、その報道を目にし、「行政の判断が間違っていることもあるんだ」と知り、私に相談するきっかけになりました。

 

その後、私がお手伝いさせていただき、平成28年1月に再申請を行い、息子さんの死は災害関連死と認められるに至りました。
お父さんは、2年以上もの間、納得がいかないまま、息子さんの死は震災と無関係と扱われたまま、過ごされていたのです。裁判の報道を目にしていなければ、今も納得がいかないまま、過ごしていらっしゃったかもしれません。
行政の判断にも誤りはあります。理由がしっかりと伝えられなければ、その誤りが見過ごされたままになってしまうかもしれないのです。
理由がちゃんと伝えられるということは、とても大事な事柄です。

 

私は、このお父さんのお手伝いをさせていただく中で、他にも多くの方が、納得のいかないまま過ごされているのではないか、その方たちも救済されるべきではないかと感じました。
調べていくと、東日本大震災の被災地だけではなく、昨年の熊本地震でも、同じような問題が起こっていることを知りました。

 

災害関連死は、ご遺族に弔慰金が支給されるか否かというだけの問題ではありません。
ご遺族にとっては、災害関連死と認められることは、例えば、慰霊祭に災害の遺族として招かれるか否かを分かつなど、心理面でも、ご遺族の心情に大きな影響を与えるものです。
また、災害関連死と認められることによって、将来同じような犠牲を生まないよう、対策を施すきっかけにもなるものです。
お父さんの件も、災害関連死と認められることで、半壊世帯であっても、生活は震災前と大きく異なる生活を余儀なくされるのであるから、その支援を充実させるべきだという対策が練られる契機になるのです。

 

災害関連死の問題は、他人事ではなく、誰もに関わることなのです。

 

今回の意見書をきっかけに、今も、「おかしいじゃないか」と感じている方が声を上げられるようになり、将来、同じような思いをする人がなくなるよう、運用が改善されることを望みます。

 

(弁護士 在間文康)

3月4日の読売新聞(夕刊、首都圏版)に掲載されました

陸前高田の瀧上です。

先日の公営住宅巡回の際の様子を撮影した記事を、読売新聞の夕刊に掲載していただきました。
当職は、
平成18年11月〜平成23年2月 釜石ひまわり基金法律事務所
平成23年7月 〜平成26年7月 震災復興をめざす岩手はまゆり法律事務所
平成28年10月〜現在 そらうみ法律事務所陸前高田事務所
と、3回岩手で仕事をさせていただいておりますが、その経緯にも配慮したボリュームある記事にしていただきました。

記事の最後に「復興の一役を担い、自分の目で復興を見届けたい」とありますが、このことが今回私が岩手に来たことのモチベーションになっています。
陸前高田、そして岩手はどうなっていくのか、自分の目で確かめたいと考えています。

(陸前高田 瀧上明)

 

災害復興と被災者の暮らしについて

弁護士の在間です。

 

今日3月5日、日弁連の災害復興支援委員会の全国協議会の視察で、10年前(2007年3月25日)に起きた能登半島地震の被災地、輪島市を視察し、輪島市長からお話を伺いました。

 

 

様々なことを感じましたが、特に考えさせられたのは、災害復興と被災者の暮らしについてです。

 

輪島市では、能登半島地震で自宅を損壊し、住宅再建を断念した被災者に対して、戸建て型の災害公営住宅を提供しました。

特に、興味深かったのは、輪島型災害公営住宅という手法です。

これは、自宅を被災し、様々な事情(主に経済的な事情)で再建を断念した世帯に対し、希望に応じて、被災した土地を市に無償譲渡させたうえで、市がその土地に戸建ての災害公営住宅を建設し、被災者に入居してもらうという手法です。10年後には、希望に応じて、土地建物を被災者に譲渡できる内容になっているとのことです。

このような手法を取り入れたのは、できるだけ震災前の地域から離れたくないという被災者の心情に可能な限り寄り添い、その地域で生活再建を果たしてもらうことが目的だったとのことです。

 

 

東日本大震災では、多くの被災自治体で、災害公営住宅は集合住宅(マンション)タイプの建物が建築されました。

しかし、東北沿岸部の地域では、一戸建てでの生活が主流であり、特に高齢者からすると、マンションタイプの住宅での生活は馴染みの薄いものでした。

自宅を失った被災者にとって、住宅再建の資金がない場合に、最終的な生活再建の手段は、災害公営住宅への入居となります。

つまり、災害公営住宅は、被災者の生活再建の最後の砦(セーフティーネット)にあたります。

しかし、東日本大震災の多くの被災地では、この最後の砦が、震災前の生活形態である戸建てでの生活形態とは大きく異なる集合住宅型の災害公営住宅しか選択肢がありません。

このことは、被災者にとって、生活形態が震災前から大きく変化してしまうということに留まらず、従前の地域コミュニティとは全く異なる新しいコミュニティに放り込まれることも意味します。

このように、震災前の生活形態、地域コミュニティからかけ離れてしまうことを恐れ、仮設住宅から災害公営住宅に移ることを躊躇する被災者が少なからずいらっしゃいます。

 

私は、災害復興とは、災害の直前の生活を被災者に取り戻してもらうことに他ならないと考えます。

災害前の生活とかけ離れた生活しか準備されないのであれば、被災者、とくに被災弱者と呼ばれる人々は、その新しい生活に戸惑い、もしくは、順応できず、その地での生活を長く続けることはできません。

被災者にとって住みよい生活がなければ、被災地の復興はありません。

 

今回の視察で、輪島市の取り組みを知り、復興とは何か、被災自治体が地域を復興させるために最優先にすべきは何なのか、改めて考えさせられました。

東日本大震災は、まもなく発災後6年を迎えます。

未だに、多くの被災者が震災前の暮らしを取り戻せずにいます。

まだまだ復興の過程にある東北の被災地で、一人でも多くの被災者の方々が、震災の直前の生活を取り戻せるよう、私たちは知恵を絞らなければなりません。

 

(弁護士 在間文康)